前言：改革开放30年来，中国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别以17.5%，15.9% 和14.9% 的平均速度增长，受制于空域资源匹配供给不足的制约，中国民航的航班延误问题亦成为行业性公共问题，引起了全社会广泛和持久的关注。日前，中国三大机场（北京、上海、广州）的空域资源十分紧张，航班正常率低下，来自于飞常准4月及5月的大数据表明，在2017年全国28个千万级机场排名中，北京、上海所在的三大机场始终以50%左右的航班正常率居低徘徊，在五月份全球344所机场正点率排名中，北京首都机场与上海浦东机场亦分别以341、342居低。
中国民航目前可使用的空域约占全国空域的20%左右，大量空域被划为军航空域以及禁区。一方面是航班量的持续增长，另一方面是民航可用的空域资源严重不足。正因如此，在遭遇恶劣天气及军方活动背景下，空中交通管制部门不得不对空中交通流量实施管制，表面上流量控制是导致航班延误的主要原因，实质上却是空域资源的严重不足所致。
从国际对比来看，欧洲各国的国土面积总和跟中国接近，每天运行量超5.2万架次，而中国2016年每天平均的航班量只有1.359万架次。欧洲各国在历史上也曾面临航班延误的囧境，然而多元政策与利益主体互动与博弈的最终结果却导致了欧洲空中交通管理的变革，并使其更好地服务于欧洲航空业的进一步发展。如今，负责欧洲空域交通管制的EUROCONTROL使欧洲的航班延误从1999年的30.3%，降低到了2006年的13%，不仅为世界航空业的有效治理做出了典范，更为欧洲航空业提高成本效益和节能减排等方面发挥着积极的作用。
EUROCONTROL（全称European Organization for the Safety of Air Navigation，欧洲航空安全组织，简称“欧洲空管”）是一个政府间组织，拥有41个成员国和2个协议国家。EUROCONTROL致力于与合作伙伴一起建立“欧洲单一天空” （Single European Sky，简称SES）并提供二十一世纪及以后所需的空中交通管理（ATM）服务。EUROCONTROL拥有超过分布在四个欧洲国家工作的1,900名高素质专业人士，通过他们的专长来解决欧洲单一天空所带来的对ATM的挑战。
一、对EUROCONTROL的历史回顾
从发展历程上看，欧洲空域一体化的进程与EUROCONTROL的成长亦步亦趋，这是因为空域管理牵扯到欧盟、成员国、各行业以及消费者的利益，因而需要有一综合协调的行为体来平衡和增进各方的利益。随着欧洲空域管理在成员国、纵向和横向上一体化程度加深，欧洲空域一体化的核心运行实体EUROCONTROL的政治影响力在范围、深度和广度上也不断随之增强。在过去的50年间，EUROCONTROL成为欧洲空管专业技术的领军者，代表了空管行业最先进的前沿领域，并逐步接管和合并了成员国的空中交通管制和空域管理功能。因此，欧洲空域一体化的实施进程基本体现在了EUROCONTROL不断发展和成长的过程中。然而，欧洲空域一体化并非EUROCONTROL纯理性规划和构建出来的，而是在特定环境下多元政策与利益主体互动与博弈的结果。总体而言，EUROCONTROL和欧洲空域一体化的发展大致经历了60年代的构建基础、70年代的成长、80年代的应对挑战、90年代的无缝化衔接、00年代的单一天空等阶段。?
（一）1960-1970：基础构建
二战之后的经济和技术发展改变了航空运输业，欧洲的航空运输也随之迅速发展。空中交通量的增长导致在空中交通管理方面需要更好的协调，I960年12月，六个欧洲国家（比利时、法国、联邦德国、卢森堡、荷兰、英国）签署了一项国际公约，承诺创建一个共同的空管体系。该项合作最终导致了一个政府间组织的产生即： EUROCONTROL （全称为European Organization for the Safety of Air Navigation欧洲航空安全组织）。1967年，用于负责协调空中交通管制提升的EUROCONTROL实验中心（简称EEC）成立，该中心使得EUROCONTROL参与航空技术的研发领域。随着1969年欧洲航行学院（Institute of Air Navigation Services，简称IANS）成立，技术研发活动取得重大飞跃。欧洲航行学院成为了一个为EUROCONTROL成员国提供空管培训的中心。60年代因而成为欧洲空管行业在战后的第一次紧密合作的标志，这为欧洲空域一体化的发展奠定了基础。??
（二）1970-1980：组织成长
在1970年代，欧洲空域管理面临着两大挑战：增加空中交通量和降低飞行成本。随着成员国数量的稳步增加，EUROCONTROL将工作重点放在了安全高效地管理飞经西欧上空的航空器上。1971年中央航路收费办公室（Central Route Charges Office，简称CRCO）成立，针对每一次在EUROCONTROL各成员国空域中的飞行，建立了一个代表各成员国进行集中单次收费的流程。很快，该收费体系被证明具有高度成本效益。随着欧洲航空需求的迅速提高，EUROCONTROL管制中心开始成立。第一个多国空中交通管制中心在荷兰马斯特里赫特创建，随即又在卡尔斯鲁厄和香农成立了高空管制中心。至此，EUROCONTROL向协调一致的欧洲空域跨出了重要的第一步。??
（三）1980-1990应对容量挑战
1980年代开始，欧洲面临着空中交通稳步増长和缺少空域容量之间的矛盾。这导致EUROCONTROL必须采取更加积极的行动。根据1981年夏季国际航空运输协会的调查数据，飞经南欧和东南欧的航班当中有四分之一是因空管原因导致延误，平均每架次航班延误时间达33分钟，而对于休闲和公务航班，1987年和1988年的延误情况要更加严重。尽管安全仍是第一重要的选项，EUROCONTROL还是开始致力于增加容量和减少航班的延误。欧洲空中交通拥堵造成的危机也因而导致了中央流量管理单元（Central Flow Management Unit，简称“CFMU”）的成立。这是第一个集中的空中交通管理单元，也是欧洲空域一体化的重要里程碑。在1980年代，EUROCONTROL的成员国数量继续増加， EUROCONTROL公约于1986年进行了增补修订，这为EUR0C0NTR的扩张提供了法理支持，与此同时，尽管存在经济下行和燃油危机，航空运输业的持续增长仍然呈强进趋势。
（四）1990-2000无缝衔接的欧洲空域
1990年代对于EUROCONTROL和欧洲空域一体化颇具里程碑意义。不完全统计，在1991到1999年间，欧洲的航班延误从1991年的12.7%，上升到1999年的30.3%；由于延误和航线不合理，欧洲每年有35000多飞行小时被人为浪费。由于成本的增加、效率的降低，欧洲空管（EUROCONTROL）在当时看起来难以应对上述问题。1996年3月，中央流量管理单元（CFMU）全面运行并开始协调飞越EUROCONTROL二十个成员国领空的空中交通管制，后续的成效迅速且显著，导致1997年的平均航班延误量缩减为1989年的一半。因空中交通管制集约化的继续发展，最终导致欧洲采用了欧盟委员会提出的欧洲单一天空的倡议。第一个突破是欧洲空中交通管制协调和整合项目的启动，至1999年，该项目使欧洲空域容量增加了40%，通过引入8.33KHZ无线电频率间隔标准又增加了额外的空域容量，这使得可用的航空频率增加了3倍。而在1996年对于灵活使用空域（FUA）概念的采用则进一步加强了军民航的合作。这使得军民航的用户对各个部分的空域具有了平等的使用权。1997年，ECAC成员国的部长接受了ATM2000+战略，该战略设计的初衷是为了更好地协调在全欧洲空域的空中交通管制，并进而推动新理念和新技术的应用。90年代以后，许多东欧国家也加入了EUROCONTROL，这为整个欧洲空域的合作铺平了道路。为了支持进一步的扩张，EUROCONTROL于1997年再次修订了公约。如此，在21世纪即将到来之际，欧洲己经为“欧洲单一天空”的到来做好了准备。??
（五）2000-2010：欧洲单一天空
起于2001年的9·11恐怖袭击和终于2010年4月的火山灰危机对于EUROCONTROL和整个欧洲航空共同体而言是迄今为止最具挑战性的时刻。两次危机都突显了集中协调欧洲空域的重要性。在21世纪的初期，空中交通管理的最大问题是在安全优先的前提下亟待解决空中交通拥挤和附带的航班延误问题。因此为了创建一个无缝衔接的欧洲空中交通管理体系，ATM2000+战略在2000年启动。EUROCONTR的欧洲空中交通管理项目为航空共同体引入了关键的包括RVSM、ADS-B和数据链通信等运行措施和功能，这大大提高了容量并改善了陆空通信现状。为了满足未来空中交通安全高效增长的进一步需求，欧盟委员会通过立法阐述了对欧洲空域进行集中组织与管理的理念。此外，虽然安全和容量仍然是航空运输产业的重大问题，但是环境、成本效率和统一空中交通管理规章的修订亦越来越受到欧洲的重视，欧盟委员会随后制定了第二版的欧洲单一天空立法计划（SESII）。通过这些努力，尽管空中交通量在一直稳定增长，欧洲的空域仍然能够以较低的成本和较小的环境影响，容纳更多空中交通量的增长。2009年，欧洲空域实际处理了一千万架次的飞行，预计2020年将増加到1600万次飞行，欧洲下一代空中交通管理的基础显然已被夯实。??
（六）2010至今
EUROCONTROL现任局长David McMillan曾称“前50年的工作为一个更加高效、和谐的欧洲空域及欧洲单一天空计划样版奠定了基础，未来50年我们将在更加全球化的范围上实现这个愿景”。由于特别注重合作与透明，EUROCONTROL对于21世纪第二个十年的主要目标是鼓励欧洲航空业的利益相关者共同努力，使欧洲空中交通管理实现优良绩效。2010年，EUROCONTROL启动了一个现代化的进程即分离自身的运行和监管职能，并承担新的角色，以更好地服务于欧洲单一天空计划。在此情况下，欧盟委员会委托EUROCONTROL制定规章以确定SES立法中的监管标准。因第二版的欧洲单一天空一揽子计划规定了若干必须在欧洲网络层次下所开展的行动，EUROCONTROL据此参与了如设计欧洲航线网络、欧洲航行情报数据库、地面泛欧通信网络和航空数据共享等管理工作。在此框架下，欧盟委员会于2011年又指定EUROCONTROL作为未来航线网络的管理者更新现有的空域航线网络，为成员国和航空业提供统一的空中交通管理体系。在欧盟委员会、欧洲航空安全局（EASA）、成员国政府、EUROCONTROL的通力合作下，欧洲空域一体化的目标显然是在一体化的规章体系基础上实现了空中交通管理的一体化SES（One Regulation on the Single European Sky）。??
二、EUROCONTROL和欧洲单一天空计划（SES）
在欧洲单一天空计划（SES）的道路上，EUROCONTROL在以下几方面体现出斐然成绩：①运营和技术，②ATM民用和军事方面的咨询与合作，③将不同需求的国家联合起来以实现共同目标的经验。
此外，SES是欧盟委员会为实现欧洲空域组织一体化、管理一体化和监管一体化而制定的一揽子政策法规，到目前已经历经了从SES1、SESII到SES2+的演变发展。2002年10月8日，欧盟加入了EUROCONTROL， 采取了更加紧密合作和更为有效行动的路线。2004年，SES正式出炉，其主要目的就是通过无缝一体化的空中交通管理政策框架来解决欧洲空管在战略、技术和运行上的问题，推动整个欧盟范围内协调空域的设计、管理和监管，以确保在欧盟和欧盟区域以外安全高效地利用好空域，并最终使得所有空域用户受益。SES最大的特点是将空域管理从过去的由国家边界主导的模式转向了“功能空域模块”（FAB） 的边界模式。功能空域模块的边界将按照最大化利用空域的方式进行设计。在空域内的空中交通管理，尽管继续把安全当做其首要目标，但空域用户的要求和交通流量增长的需求将成为主要驱动因素。SES计划主要包括以下行动措施： ①统一的空域管理；②建立一个强有力的空域监管机构；③军民航空域管理的逐步整合；④欧共同体与EUROCONTROL间的无缝隙协同；⑤新技术的应用；⑥人力资源的最佳调配。
2001年10月，当欧盟提议SES时，该计划仅覆盖了欧盟、挪威和瑞±，并交由欧盟的一个监管实体进行管理，该监管实体的主要任务是整合欧洲高空空域、统一欧洲空管运行并整合军民航管制。2008年6月， SES加以重新修订，被称为SES-II，其特点是更加关注环境和成本效率，主要包括四个重点领域：①细化现有的“单一天空”立法以应对绩效和环境挑战；②设立欧洲单一天空空中交通管理研究项目（SESAR）以提供未来技术；③将欧洲航空安全局（EASA）的权限延伸到机场、空中交通管理和航行服务领域；④实施“机场容量、效率、安全”行动计划以增加地面容量。同时SES-II还计划通过实施功能空域模块，来改善运行绩效。2013年6月10日，欧盟委员会加速SES的实施进程并发布了SES2+的计划，较SES和SES-II而言，SES2+所提出的措施更加激进。
三、单一欧洲天空ATM研究计划（SESAR）
EUROCONTROL通过自身独特的欧洲民用航空协调平台与合作伙伴共同合作，对于实施单一的欧洲天空、帮助克服21世纪欧洲航空面临的安全、能力和效率的挑战发挥了积极的作用。这其中，互联网增强了以往中央流量管理单位的作用，使得EUROCONTROL能够驾控整个ATM网络（每年有近千万次航班）同时并与空中航行服务提供商、空域用户、军队和机场保持着密切联系。比如马斯特里赫特高空区域管制中心就为荷兰、比利时、卢森堡和德国北部提供着空中交通管制服务。此外，EUROCONTROL的“中央路线收费处”还处理航空管制的收费、收取和再分配。EUROCONTROL现在正在利用自身的经验开发集中化管理与服务，这为未来开辟更多的服务、节省大量资金并提高运营效率提供了可能。EUROCONTROL同时还支持欧盟委员会、EASA和国家监督管理机构的监管活动、积极参与研发和验证并对单一欧洲天空ATM研究计划（SESAR）联合承诺做出更多贡献。
EUROCONTROL与欧盟委员会是SESAR联合承诺（SJU）的联合创始人，亦是研发工程的最大贡献者，其中仅EUROCONTROL就占到了总体工作的三分之一。未来的SESAR2020建立在SESAR1的基础之上，其中SESAR1又是一项高度复杂的工程，从2008年开始到2016年间，EUROCONTROL提供了共90多个工业原型以及63个新的或改进的运营与技术解决方案。由于EUROCONTROL成熟的ATM研究专长，EUROCONTROL因而大量参与了在SESAR 1中63种解决方案中的50种项目。EUROCONTROL的最终目标是提供务实的服务，这将更好地提升ATM系统未来中长期的更佳表现。
此外，EUROCONTROL机场研究组与机场利益相关方和SESAR一同合作，验证新的运营改进及技术推动要素，其中的一些项目如机场协同决策（A-CDM）、时间间隔（TBS）和尾流涡流再分类（RECAT）等均有显著的改进。尽管追求的目标不同，军方也积极参与到旨在实现欧洲ATM现代化创新技术解决方案中，这些解决方案是欧洲ATM总体规划的组成部分。其中：高级灵活使用空域，任务轨迹管理，协调和改进的OAT飞行计划，动态管理空域，以及4D轨迹的持续发展作为SESAR组成部分亦吸引了军方的关注。通过协调运行空中交通规则、促进共同和双重用途技术、制定基于效能的标准等将持续推动军民双方的深度合作，ATM总体规划将军方涵盖并整合在不同的路线图中，以满足军方以下需求如：①保障军事任务的有效性；②将军民相互影响成本降至最低；③任务优先理念获取空域；④利用高级灵活使用空域提高空域管理效率；⑤相互间能力与效能的认可等。
欧洲ATM总体规划是推动ATM系统现代化的协议路线图，总体规划是SESAR部署的工具并与SESAR研发、部署相结合，为及时协调和有效部署新技术、新程序提供了重要依据。
总体规划涵盖了项目所有利益相关方（空域用户、空中航行服务提供者、机场运营人、军事和网络经理）所需的基本业务和技术变革的路线图，这也成为了实现“单一欧洲天空”的重要保证。
四、启示
欧洲空域一体化在刚刚启动的时候，没有形成明确的目标，也没有提出一个详尽的改革方案。EUROCONTROL仅仅扮演了一个政府间合作组织的角色，其作用主要发挥在科研与技术合作领域。在航班延误和成本效益问题引起行业和公共利益集团关注后，空域议题上升到了政治层面，由欧盟和EUROCONTROL形成的政治-技术联盟才开始主导政策网络的资源和话语。在这个过程中，政治-技术联盟的策略、利益联盟的呼吁、成员国和军方的制约，导致了欧洲空域一体化路径的选择，其中影响空域一体化路径选择的因素又在于偶然突发事件、基本共识、制度模型、符合性程度及利益联盟格局，由于各方博弈形成的利益共享机制，起到了促进和巩固欧洲空域一体化进程的作用。欧洲空域一体化的经验表明：无论军航管理，还是民航管理，空域都应当是属于国家所有、为全体国民服务的公共资源。只有空域被作为一个连续的整体进行管理，才能化解目前影响公众的航班延误问题。欧洲在解决空域问题时，采用了渐进增量改革的路径，在欧盟加入EUROCONTROL之后， 欧洲空域一体化进程又借助了欧盟委员会的政治资源的东方实现了其加速发展。
同欧洲空域一体化的历史与经验相比较，中国的空域管理问题主要体现在以下几个方面：
一是中国的空域政策注重强调主权属性而忽视作为公共资源的社会属性，造成空域管理不能从功能和管理效率最大化角度出发，存在着制度障碍。一方面是航班量的持续增长，导致现有空域航班密度不断增加，另一方面是民航可使用的空域资源严重不足。表面上流量控制是导致航班延误的主要原因，实质上却是空域资源的严重不足所致。两者间的矛盾亦成为影响民航可持续发展的主要矛盾。
二是中国公众对空域治理参与度低，难以推动空域管理政策的修改和完善。早至2011年的两会期间，全国人大代表、东航集团总经理刘绍勇就曾建言现行的空管体制已严重滞后，建议在进一步明确空域资源国家属性的基础上，统筹考虑国防建设和经济社会发展需要，建立军民共用的空域管制体系，提高航路运行能力。这一提议至2017年3月两会的政府工作报告中才以“优化空域资源配置”的表述加以提及，但报告中对于具体的实质性的空域改革措施路线图仍未涉及。
三是缺乏高效、专业、可协调的统一平台对军民航的空域使用如：“空域划分、信息共享、资源调配和应急处置”等进行有效管理，造成空域管理成本效益低下。
四是强调安全的同时，公众对航班运行的效率与服务体验不佳。五是忽视了空域的国际外溢性副作用，国内的大面积延误往往导致飞越、飞往以及飞离国际航班的大面积延误，进而可能影响到周边区域以及国际远程航班的正点运行，笔者就曾遭遇过数次受国内空域流量控制的影响而不得不在马尼拉、胡志明等管制区被迫盘旋等待以满足飞入中国航班间隔要求的尴尬境遇。六是资源分割、信息不畅，导致各运营行为体（空管、机场、航空公司等）之间衔接不畅，行业整体效率低下。航空运输是一项系统工程。航班正常既涉及空域、天气及军事活动等外部因素，又涉及行业内的运输、空管、机场、航油及航信等多个业务系统，军方、航空公司、机场和空管部门等有着自身各自不同的目标与追求，要减少或避免航班延误的发生，有效协调机制的建立势在必行。
建设民航强国是中国民航的战略目标，就什么是“民航强国”这一语境中国民航局冯正霖局长就曾做过八个特征的表述，其中就包含“具有安全高效的空中交通管制体系”、“具有制定国际民航标准规则的主导权和话语权”以及“具有引领国际民航业发展的创新能力”等三个特征。要实现中国民航的民航强国战略目标，解决中国当下面临的空域治理及效率底下难题，在军民政策与社会各利益主体互动与博弈的结果下，也许最终“完善空域管理法律框架、设立统一高效可协调的管理机构、建立空域管理信息公开和共享机制、引入空管市场化机制”等许多有益的欧洲经验将是中国未来的路径选择之一。（刘凡／文）
